7 Políticas Públicas para financiamento do transporte
As deficiências do transporte público brasileiro: com o consumidor no limite, a tarifa paga não pode continuar como principal receita do segmento.
O transporte público no Brasil vive um momento de crise intensificado nos últimos anos, segundo pesquisas na área. Embora seja alvo de reclamações há tempos, as deficiências do transporte público brasileiro envolvem hoje uma rápida perda de clientes para outros meios de transporte, sobretudo motorizados e individuais.
Atualmente os sistemas de transporte do país são principalmente financiados pela tarifa paga pelo passageiro, sendo assim, menos passageiros impactam diretamente no caixa das prestadoras do serviço, alimentando um ciclo vicioso de perda de qualidade e encarecimento da tarifa.
Assim, diante de R$ 9,5 bilhões em prejuízos em 2020, duas vezes o valor que foi vetado para “salvar” as empresas e entidades do setor de transporte público, o setor se depara com a necessidade urgente de rever suas políticas de financiamento.
Pela dinâmica do mercado, aumento de tarifa gera perda de demanda, o que, por sua vez, gera mais aumento de tarifa, na tentativa de o sistema reequilibrar receitas e custos. Esse é o ciclo vicioso que o setor tem vivido desde meados da década passada agravado pelas fortes pressões no custo dos principais insumos.
CARVALHO e PEREIRA, 2009.
O que pagamos de forma alguma consegue suprir todos os custos necessários para a prestação de um bom serviço de transporte, muito menos investimentos necessários para garantir uma régua de qualidade em todos os sistemas do país.
Miguel Pricinote, diretor executivo na Viação Reunidas, infere em artigo no blog Caos Planejado que “as principais causas para o aumento das tarifas nos últimos 15 anos foram a perda de produtividade e a perda de demanda pagante, retroalimentadas pelo próprio aumento gradual da tarifa e, também, pelo aumento de custo dos principais insumos do setor”.
Ou seja, o transporte público no Brasil vive um ciclo em que a raiz do problema está no seu modelo de financiamento.
Algumas cidades brasileiras, entre elas São Paulo, até dão subsídios às empresas privadas de transporte, o que torna possível a execução de amplas frotas de ônibus e a utilização de benefícios como a integração tarifária.
Mas é uma parcela minoritária das cidades que contam com subsídios públicos, e mesmo se fossem todas, tampouco seria o suficiente para arcar com todos os custos de manutenção e investimento para criar esse padrão mínimo de qualidade.
Diante do mesmo dilema países pelo mundo buscaram novas formas de financiamento para o transporte público, visando principalmente não pesar ainda mais para o passageiro. Nesse texto você verá:
- Taxas de congestionamento como política pública no transporte
- CIDE para as cidades: municipalização do imposto para transportes
- Taxa de transporte para empresas privadas e públicas
- Separação do contrato de licitação
- Extinção do posto de cobrador e revisão de subsídios
- Revisão da Zona Azul em SP
- Criação de fundos setoriais como o FUNDEB
- Mas afinal, qual é o futuro do transporte público?
Taxas de congestionamento: sustentabilidade e financiamento do transporte público
As cidades de Londres, Singapura e Estocolmo são grandes metrópoles que investiram em políticas públicas para taxar carros. Essa estratégia consiste na aplicação de tarifas para a circulação em áreas pré-determinadas, sempre regiões com alto tráfego e circulação de pessoas (zonas empresariais, de comércio e turísticas).
Instaurada em 2003, a Congestion Charging londrina (Cobrança de congestionamento) tem o objetivo de internalizar os custos sociais do uso do automóvel para quem escolhe esse tipo de modal. A taxa contribui para a diminuição do trânsito, diminuição na emissão de CO2 e melhora a qualidade de vida na cidade.
No artigo “Study on International Practices for low emission zone and congestion charging” divulgado em 2017 pela WRI (World Resources Institute), o ex-prefeito de Londres afirma:
“A cada dia em 2006, havia quase 70.000 veículos a menos entrando na zona de tarifação [ou pedágio urbano] em comparação com o número que entrava a cada dia antes da cobrança começar… A quantidade de tráfego que entra no centro de Londres durante o horário de tarifação foram reduzidas em cerca de 20%… Isso contribuiu para o crescimento do ciclismo, com mais pessoas que do nunca viajando de bicicleta – houve um aumento de 72% no número de ciclistas nas principais estradas da capital desde 2000”
tradução livre de fala do ex-prefeito de Londres, Ken Livingstone.
No gráfico, podemos notar como a taxa de congestionamento de Londres aumentou consideravelmente o uso do transporte público na região, enquanto o uso de veículos particulares diminuiu drasticamente. Também podemos notar, embora menos significativa, a elevação no uso de bicicletas.
A cobrança gerou aproximadamente 1.2 bilhão de dólares em receitas nos últimos 12 anos (dados de 2015), ou seja, uma média de US$100 milhões por ano. Atualizando os valores para a atualidade com base na média do dólar (Ipea, 2020), a arrecadação chegaria a quase US$155 milhões, cerca de R$800 milhões de reais.
Esse montante foi destinado ao transporte público, o que não cobre todos os custos, mas é um fomentador da expansão dos serviços e da aproximação da opinião pública acerca da importância da tarifa.
Em Londres, a instalação de câmaras de controle foram o meio utilizado para a implementação da política. Outros meios populares pelo mundo são GPS, cabines de pedágio e tickets de acesso.
Diferentemente da capital britânica, Estocolmo, na Suécia, instalou 8 postos físicos para venda de passes de acesso ao centro da cidade, diminuindo radicalmente os custos de instalação.
Singapura, na Ásia, por sua vez, foi a primeira cidade do mundo a implementar cobranças de congestionamento em 1975. Inicialmente a partir de pedágios físicos, hoje com cartões multifunção instalados nos carros, como as tecnologias de pedágio rodoviário comuns no Brasil.
Em São Paulo, por exemplo, a infraestrutura de radares já existente pode reduzir significativamente o gasto de implementação da taxa nas zonas mais congestionadas da cidade.
No entanto, apesar da facilidade em implementação, as cidades brasileiras ainda carecem de melhorias significativas em seus sistemas para atrair quem hoje se move por carro.
Além disso, há uma percepção negativa nos termos de “taxa de congestionamento” e “pedágio urbano”, reduzindo a aceitação popular. Para isso, especialistas indicam campanhas com narrativas positivas, como o “Move New York” (Mova Nova York), o qual ressalta a retomada do fluxo de tráfego na cidade e não o seu impedimento.
A implementação de taxa de congestionamento visa principalmente diminuir o incentivo ao uso do carro e mitigar congestionamentos, que são responsáveis por mais de 16% do custo operacional do sistema de transporte coletivo, de acordo com Nota Técnica do IPEA.
NY e Porto Alegre preparam plano para taxa de congestionamento
Está marcado para 2021 a taxa de congestionamento em Manhattan, centro cultural e financeiro da maior cidade norte-americana. Por lá, motoristas que entrarem no coração da ilha poderão pagar entre 11 e 25 dólares. O projeto ainda não foi regulamentado.
Já se sabe, porém, que o dinheiro será revertido para a combalida estrutura de metrô da cidade, uma das mais antigas do mundo.
Enquanto não há uma finalização da regulação, que está sendo feita por uma empresa pública da cidade, o lobby de diversos grupos têm ocorrido para obterem um sossego do novo tributo. Caminhoneiros, empresas de ônibus e taxistas se movimentam para isenção no pedágio.
Enquanto isso, a Uber, um dos mais recentes e bem articulados players na mobilidade, faz campanha a favor do pedágio urbano e não se exclui da cobrança. Porém, recente pesquisa da USP, divulgada pelo Diário do Transporte, aponta que a modalidade “Uber Juntos” tira pessoas do transporte público.
No entanto, o lobby da companhia busca o pedágio devido ao fato deste dividir igualmente a responsabilidade de diminuição de trânsito e emissões de CO2 com outros players, além de ser facilmente repassado ao consumidor. Assim, se torna mais vantajoso à Uber do que a imposição de limite ou taxas para cada motorista, como cidades pelo mundo tem feito e, ainda permite maior competitividade de suas corridas diante do encarecimento do carro próprio.
Já em Porto Alegre, a proposta de cobrança no acesso ao Centro Histórico da cidade, embora embasada, tem encontrado dificuldades na implantação. A proposta tem como objetivo destinar o valor arrecadado à redução da tarifa do transporte público, porém se encontra parada na Câmara Municipal por conta de votos contrários à proposta.
CIDE para cidades: municipalização do imposto para transportes
A Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide) está descrita na Constituição Federal brasileira como um imposto que incide sobre a gasolina. Hoje, 71% do valor arrecadado permanece com a União e 29% vão para os estados, dos quais 25% são destinados às cidades.
De acordo com a Receita Federal, em 2020, o total que foi repassado aos Estados totalizava R$578 milhões (29% do total), o que significa que a União arrecadou o equivalente a quase R$2 bilhões com o imposto.
Contudo, existe um movimento para municipalizar esse imposto e dedicá-lo ao transporte público. Os defensores analisam a queda da demanda nos transportes coletivos e comparam com as políticas de subsídio da gasolina em detrimento do diesel, o que favoreceu nos últimos anos os carros ao invés dos ônibus.
Atualmente, o CIDE é destinado à subsídios a preços ou transporte de álcool combustível, gás natural e derivados e derivados de petróleo. Outra possibilidade é o financiamento de projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e gás ou financiamento de infraestrutura de transportes.
Municipalizando o tributo, o CIDE seria uma política pública para o transporte, com transferência de renda daqueles que usam carros para aqueles que usam transporte público, tornando motoristas individuais em financiadores de meios mais sustentáveis e coletivos.
Por ora, ainda é uma reivindicação de prefeitos criar o CIDE municipal. Para reforçar a importância do projeto, uma pesquisa da Fundação Getúlio Vargas sugere que um aumento de R$0,50 centavos na gasolina, alinhado à municipalização do CIDE, permitiria que as receitas geradas permitissem o transporte público na capital paulista em R$1,20. À época, a passagem custava R$3,00 e ficaria em R$1,80.
Além disso, o estudo ainda indica que o aumento da gasolina não causaria um fênomeno inflacionário, pelo contrário, com a diminuição das passagens teríamos um processo deflacionário de 0,026% no Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA).
Taxas de transporte para empresas privadas e públicas
A lei do vale-transporte é uma das principais políticas públicas para o transporte, sendo fonte de receita garantida para empresas de transporte. Trabalhadores via regime CLT têm 6% do salário usado para o pagamento do vale, enquanto o restante é subsidiado pelo empregador.
Porém, com a alta taxa de informalidade no Brasil, que chega a 40% da população, e a 80% dos mais pobres, além de índices cada vez maiores de contratos de trabalho flexíveis, o vale-transporte acaba sendo uma política pública que deixa de fora grande parte da população.
Na França, a Taux Du Versement Transport (TVT) é uma taxa que incide sobre a folha salarial de todas as empresas com mais de 11 funcionários. Em 2010, esse imposto financiou 40% do transporte público parisiense.
Na Cidade do México, a taxação é imposta sobre aplicativos de transporte. O valor cobrado é de 1,5% sobre o custo da viagem, pago exclusivamente pela empresa, e a quantia é investida em melhorias no sistema de transporte coletivo e na estrutura para pedestres. Em 2015, o secretário na época, Hector Serrano, calculou uma arrecadação entre 40 e 60 milhões de peso, o que representava R$8,5 a R$12,7 milhões, por meio do fundo para o Táxi, a Mobilidade e o Pedestre. Hoje, esse valor se encontraria na média de R$15 milhões de reais, considerando o salário mínimo vigente.
Essa taxa se torna, portanto, um modelo de financiamento que divide o custo total dos transportes coletivos urbanos com parcelas maiores da sociedade, visto as diversas vantagens desse meio de deslocamento.
Separação do contrato de licitação
Atualmente, concessionários detém grande diferencial competitivo nas licitações dado que já possuem frota e garagem específica na cidade, tornando processos de licitação pouco competitivos e propícios a terem os mesmos vencedores.
A partir da separação da licitação entre fornecimento de veículos e operação do sistema, o poder público pode alugar veículos e selecionar operadores em contratos separados. A separação permite maior escala e menor custo do aluguel dos veículos e a atração de um número maior de fornecedores tanto de provimento de veículos quanto para a operação.
Este formato também permite tempos de contrato diferentes entre fornecimento de veículos e operação, podendo trocar o operador em faixas temporais menores em caso de má qualidade de serviço. Essa proposta permite maior alinhamento de incentivos operacionais que levam a ganhos de eficiência no sistema.
Em Bogotá, por exemplo, os serviços de provisão e operação da frota (os chamados CapEx e OpEx) foram separados em contratos e processos licitatórios distintos, isso reduziu os prazos de concessão e afastou o modelo de despesas associadas a um veículo e ao custo variável por quilômetro. O que permitiu a garantia da continuidade do serviço, flexibilidade, maior chance de investimentos e eficiência.
Extinção do posto de cobrador e revisão de subsídios
Atualmente, 33 cidades brasileiras já extinguiram o posto de cobrador no transporte público e essa medida deve ser aplicada a outras cidades com dificuldades de sustentabilidade operacional.
Em Porto Alegre por exemplo, estima-se que o posto de cobrador corresponde a 15% do valor da tarifa. Assim, a substituição pela modalidade de cartão eletrônico e/ou aplicativo de celular para pagamento de tarifa seria um passo de modernização do sistema que diminuiria não apenas custos operacionais assim como a evasão de pagamentos, que gera custos de cerca de R$1 milhão por mês, como no caso de Belo Horizonte, custos que são compartilhados entre todos passageiros.
Para evitar o custo de implementação de tais sistemas, poderiam ser realizadas parcerias com empresas privadas que, em um mercado crescente de startups financeiras no Brasil, poderiam se interessar ao poderem acessar um contrato com um grande número de usuários.
Com isso, a extinção do posto de cobrador, nos casos em que ele ainda existe, pode reduzir a tarifa da passagem entre 10% a 15%, reduzindo custo operacional e, ainda, evasões, que podem custam cerca de R$15 milhões anuais em cidades como Belo Horizonte, ao implementar mecanismos de pagamento eletrônico.
No entanto, vale ressaltar que, de acordo com a Associação Nacional das Empresas de Transporte Urbano (NTU), a manutenção de uma pessoa na operação apresenta resultados positivos em aproximadamente 80% dos sistemas de bilhetagem no Brasil.
Esse fato se relaciona aos passageiros eventuais do transporte que usam pouco o sistema e, portanto, não se sentem motivados para comprar bilhetes antecipadamente. Assim, uma proposta para reduzir o número de pagantes embarcados é estabelecer uma diferença entre a tarifa de bilhetes comprados antecipadamente nos postos de venda e a tarifa cobrada no momento do embarque.
Em Joinville, por exemplo, quem compra passagem ao embarcar no veículo desembolsa um valor 25% superior ao cartão recarregável. Hoje, menos de 5% da demanda paga passagem a bordo.
Além disso, é necessário a revisão de subsídios, os quais devem ser considerados somente após a implementação de medidas que aumentam a eficiência e a qualidade do sistema. Atualmente, as gratuidades concedidas resultam em subsídio cruzado regressivo, o que aumenta até 20% no valor da tarifa, prejudicando passageiros de rendas mais baixas que não possuem a gratuidade.
Estudos apontam a necessidade de estratégias inteligentes de precificação como descontos de acordo com a regularidade e a intensidade de uso, formas mais rígidas de checagem e restrição de gratuidades em horários de pico a fim de redistribuir melhor os passageiros ao longo do dia. Ainda, é necessário que as políticas e os consequentes modelos tarifários considerem a capacidade de pagamento do usuário e o nível dos serviços executados.
Revisão ou implantação de Estacionamento Rotativo (Zona Azul)
O Estacionamento Rotativo Público de São Paulo, mais conhecido como Zona Azul, é composto por vagas de estacionamento regulamentadas e pagas, localizadas nas vias e logradouros públicos, disponíveis para os usuários mediante ativação de cartões digitais por meio de aplicativos ou pontos de venda.
O valor da Zona Azul não é revisto desde 2014, além de ser menor do que o custo de estacionamentos privados e da tarifa de ônibus, o que favorece o uso do transporte particular nas cidades. Especialistas do setor propõem a revisão do valor e a destinação correta do recurso arrecadado para outras iniciativas de mobilidade, como modal cicloviário.
De acordo com o estudo “A cidade estacionada“, a Prefeitura deveria estudar os melhores usos do meio-fio, tarifar vagas de acordo com a oferta e demanda de estacionamentos e automatizar a fiscalização. Além de gerar recursos financeiros valiosos, uma boa gestão do meio-fio desestimularia o uso do carro e melhoraria a mobilidade coletiva.
Segundo o estudo, o valor cobrado seria de 34% a mais. Ou seja, o valor arrecadado de R$99,2 milhões em 2019, poderia ser reajustado para quase R$133 milhões, cerca de R$143 milhões hoje.
Criação de fundos setoriais como o FUNDEB
O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB, antigo FUNDEF), reúne recursos provenientes de receitas dos impostos e transferências dos estados, Distrito Federal e municípios vinculados à educação.
Os recursos recolhidos são destinados principalmente para atender o ensino fundamental e possibilitar a gratuidade aos estudantes da rede pública. A União estabeleceu esse compromisso até dezembro de 2020, no entanto, há mais de uma Proposta de Emenda à Constituição (PEC) que se encontram e/ou aguardam votação para permanência do fundo.
O senador Humberto Costa (PT-PE) apontou nas redes sociais que cerca de 94% dos estudantes da educação básica pública dependem desse recurso. De acordo com o Senado, em 2019, dos R$ 248 bilhões aplicados nas escolas públicas do país, 65% do total saíram do FUNDEB.
Em Bogotá existe um fundo de estabilização tarifária do distrito que subsidia as concessionárias com verba arrecadada via taxação da gasolina. O aporte do fundo normalmente cobre 28% dos custos do sistema de transporte, mas durante a pandemia chegou a cobrir 69%. Essa é uma maneira de “dividir os custos” do transporte coletivo com o automóvel devido às vantagens que o sistema traz para a sociedade.
O Inesc (Instituto de Estudos Socioeconômicos) projetou um cenário considerando a criação de um fundo de financiamento com um aumento de 10% (R$4 bilhões) na arrecadação de IPVA, aumento de 9,6% na arrecadação do IPTU pelos municípios brasileiros (R$2,7 bilhões), uma arrecadação por parte dos municípios de cerca de R$175 milhões a título de uso do espaço público e outros. Com isso, a arrecadação poderia chegar a R$6,8 bilhões, atualizado para R$8,3 bilhões com o valor base de salário mínimo em 2021.
Assim, a criação de fundos setoriais pode permitir a aplicação de gratuidades e descontos para determinados clientes do transporte público. Podendo destinar o subsídio à estudantes, idosos, pessoas com deficiência, entre outros. A proposta ainda auxilia a evitar o subsídio cruzado no qual o cliente pagante arca com os custos das gratuidades.
O futuro do transporte público
Todas as possibilidades listadas acima estão no baralho do transporte público, direito de todo brasileiro na Constituição Federal.
Como fica evidente, há um movimento para responsabilizar os custos sociais dos carros nos próprios usuários deste modal em benefício do transporte público.
Mas as ideias não se limitam aos temas abordados aqui.
Há startups falando sobre carteiras digitais que geram receitas acessórias por meio de transações; o Banco Central brasileiro regulamentou pagamentos instantâneos e setores diversos estão caindo de cabeça.
Outras iniciativas focam no relacionamento com o consumidor, retendo clientes e criando novos serviços antenados às necessidades atuais.
A transformação digital também é outro ponto fundamental. Novas tecnologias e práticas contribuem para a diminuição de custos e aumento da competitividade do setor em relação aos concorrentes.
De qualquer forma, ideias estão sendo criadas e testadas a todo momento e isso é inspirador para o futuro de como nos movemos na cidade.
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Referências
BEEKMAN, Daniel. Rather than Face Ride-Hailing Caps, Uber Lobbies for Urban Congestion Pricing. GOVERNMENT TECHNOLOGY. Outubro de 2018.
CARVALHO, Carlos Henrique Ribeiro; PEREIRA, Rafael Henrique Moraes. Efeitos da variação da tarifa e da renda da população sobre a demanda de transporte público coletivo urbano no Brasil. Ipea, 2009.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Pesquisador defende municipalização da Cide para financiar transporte público. Disponível no site da Câmara dos Deputados. Acesso em 30 de julho de 2019.
Fitzsimmons, EMMA G.THE NEW YORK TIMES. Congestion Pricing Is Coming. Now Everyone Wants a Break. Abril de 2019.
PREFEITURA DE SÃO PAULO. Estudo da FGV diz que aumento da gasolina pode reduzir tarifa de ônibus. Disponível no site da Prefeitura de São Paulo. Acesso em 30 de julho de 2019.
TDM Encyclopedia. Road Pricing: Congestion Pricing, Value Pricing, Toll Roads and HOT Lanes. 2008.
WANG, Y. et al. Study on International Practices for low emission zone and congestion charging. Wourld Resources Institute (WRI), 2017.
